למה חשוב לדווח את האמת על השלב השני של רפורמת השוק הסיטונאי?

בעקבות החשיפה של הטעיית הציבור בעניין תחילת "השלב השני של השוק הסיטונאי", רבים שאלו את השאלה: למה זה בכלל חשוב, הרי השוק הסיטונאי עובד (ומצליח, לפי גרסת משרד התקשורת) ויש כבר מעל ל-110 אלף איש שהתניידו ל-ISP? מי שרואה רק מטר קדימה, לא מבין מה יקרה אחרי שעוברים את המטר הזה. 
מאת: אבי וייס, 8.8.15, 18:55

ניתוח: לאחר שחשפנו כיצד העיתונות הוטעתה לחשוב (בעקבות הודעת מנכ"ל משרד התקשורת), ש"השלב השני של רפורמת השוק הסיטונאי" החל, נשאלתי ע"י רבים את השאלה: למה זה בכלל חשוב? נניח שהשלב השני בכלל לא יחל, למה זה אמור לעניין את ציבור הלקוחות, שעבר ושיעבור להסדר השוק הסיטונאי? הרי משרד התקשורת כבר קבע שזו הצלחה, שכ-110 אלף איש עברו ל-ISP במסגרת הרפורמה הזו, אז מה הבעיה?

כדי לתת תשובה מלאה, יש צורך בקורס אקדמי שלם. לכן, כדי לקצר את ההסבר לא אפרט כאן את כל המונחים הטכניים ואנסה לפשט את ההסבר, ככל הניתן, גם למי שלא בעל הכשרה והסמכות בתחום התקשורת הקווית ורגולציית השוק הקווי. 

הבעיה, שמי שרואה רק מטר קדימה, לא רואה את התהום הקיים אחרי המטר הזה. התופעה הזו חוזרת על עצמה בשוקי תקשורת רבים, שמשרד התקשורת הישראלי הכחיד, בגלל חשיבה של מטר קדימה (ולכל היותר לשנה קדימה), ולא חושב או מתכנן את הרגולציה לטווחי זמן של עשור, כמו שעושים בעולם המערבי.

כך הוכחדו בישראל שווקים שלמים בתקשורת ע"י רגולציה מוטעית של משרד התקשורת דוגמת המב"ל, ה-VoC, הרדיו הדיגיטלי, בנק הדואר כבנק של ממש, ה-MVNO (שלא לדבר על תחומים שבכלל לא טופלו, או טופלו לא נכון ולא נכנסו לשוק התקשרות הישראלי בצורה נכונה או בכלל, דוגמת: IPv6, הסטת עומסים - Offload על רשתות WiFi, רשתות IoT, שידורי טלוויזיה ב-4K, רשת איתותים מודרנית, Roaming, שירותי מיתוג לאינטרנט, רשתות תקשורת מבוססות SDN ו-NFV, שחרור הציבור ממונופול ה-Domain Names, ועוד ועוד),  וכעת אנו באמצע המפולת של תשתיות הסלולר והתשתיות הקוויות (בדגש על Unlimited) (כמפורט בהרחבה כאן).

רק לשם השוואה קטנה, אני מציע למתעניינים, לקרוא את הדו"ח הטרי של הרגולטור לתקשורת הבריטי -Ofcom (כאן), דו"ח עם תפיסת עולם ורמת דיווחים ותכנון רגולציה לטווח ארוך, שאפשר רק לחלום שיהיה בישראל.

הבעיה של "השוק הסיטונאי" היא בעיה היסטורית. זה התחיל בגישה של שנות ה-90 (דו"ח רוזן היה הדו"ח המוביל בנושא), שבו הרגולציה נתנה עדיפות לתחרות על בסיס תשתיות עצמאיות. דו"ח ועדת קרול מ-2002 כבר דן והמליץ לפתוח תחרות על בסיס של "שוק סיטונאי" (דהיינו: על בסיס ספקים וירטואליים) בגישת ה-LLU (ר"ת: Local Loop Unbundling). זו גישה האומרת, שה-ISP המתחרים בבזק יציבו ציוד משלהם במרכזיות העירוניות והאזוריות של בזק (הוט בכלל לא הייתה אז בתמונה של השוק הסיטונאי).

החלק הזה של דו"ח קרול לא מומש. כך הגענו למרץ 2008, שבו פורסם דו"ח גרונאו (כאן), דו"ח מאוד חשוב, שמקרין עד היום על כל רגולציית התקשורת בישראל (הדו"ח עסק בכל התחומים, לא רק בשוק הקווי).

בדו"ח גרונאו מ-2008 נותחו 3 החלופות העיקריות ל"שוק סיטונאי" על רשת בזק:

א. LLU (אותו LLU מדו"ח קרול, עם שיפורים קלים שהתפתחו במודל הזה, עם הזמן שחלף מאז דו"ח קרול מ-2002).

ב. BSA (ר"ת: Bit Stream Access). שיטת ה-BSA כבר הייתה קיימת על רשת בזק מאז סוף שנות ה-90. במחצית השנייה של שנות האלפיים כל ה-ISP בישראל היו מחוברים לבזק בגרסה הבסיסית של ה-BSA, מה שאיפשר להציע ללקוחות את "חבילות הבאנדל", של תשתית + ספק בתשלום אחד, לספק אחד.

ג. Resale (משווק). השיטה של Resale לא זכתה לאהדה בוועדה והוזכרה שם רק בדרך אגב, כמו ששאר השיטות לשוק סיטונאי דוגמת: SLU וה-Collocation, הוזכרו בדו"ח גרונאו רק בדרך אגב. 

ועדת גרונאו לא ראתה כל ייתרון לשוק הישראלי בגישת ה-BSA, שכבר אז (ב-2008) נראתה לה ישנה ולא אטרקטיבית. לכן, המליצה לשר התקשורת דאז (אריאל אטיאס) לתת עדיפות לשיטת ה-LLU המעודכנת, כבסיס ל"שוק סיטונאי" על רשת בזק. לגבי הוט, הוועדה רק המליצה לבחון "שוק סיטונאי" עליה בעתיד, ללא הגדרת זמן לעתיד הזה.

השר אריאל אטיאס אימץ את החלק הזה בהמלצות ועדת גרונאו, וה-LLU כשיטת "השוק הסיטונאי" על רשת בזק היה אמור לצאת לדרך, כבר בסוף 2008. אולם, קרה בדיוק מה שהזהרתי בזמנו את ועדת גרונאו (ואח"כ את השר אטיאס) שיקרה: בזק החלה לפרק ולמכור את המרכזיות העירוניות והאזוריות שלה ועברה למבנה רשת קווית מתקדם יותר, עם ארונות קטנים בשכונות.

כך, רפורמת "השוק הסיטונאי" בגישת ה-LLU מתה עוד לפני שנולדה, כי המרכזיות, שבהן היה אמור להתממש ה-LLU, נעלמו (הפכו לנדל"ן מניב של בזק...).

השלב הבא בסיפור הוא ועדת חייק. הוועדה הזו הוקמה כדי לטפל בתעריפי בזק (כהמשך להמלצות ועדת גרונאו). אך מהר מאוד הוועדה נסחפה לכיוון אחר לגמרי: לנסות ולתקן את הטעות של ועדת גרונאו ולמצוא את השיטה הנכונה להחיל רגולציית "שוק סיטונאי" על בזק (וגם לנסות לתאר את המתווה הרגולטורי לשוק סיטונאי על הוט). 

הפעילות של ועדת חייק שובשה כמה פעמים (בעיקר בגלל לחץ של נטוויז'ן, לחץ שאסביר מיד), והיא נאלצה לבצע שני שימועים, שהיו בכיוונים אחרים לגמרי זה מזה, ונאלצה לשכור חברת ייעוץ בינלאומית כדי לקבל נתונים, שמעה מומחים רבים ובסוף (באוקטובר 2011) הציגה דו"ח מסכם מאוד נרחב (כאן). 

ועדת חייק סקרה את כל שיטת "השוק הסיטונאי" ובעקבות לקחי ועדת גרונאו, החליטה לבסוף ללכת במתווה של BSA ואחריו SLU (ר"ת Sub-Loop Unbundling) ועוד כמה תוספות הנוגעות לתשתיות הפיזיות ולמגזר העסקי. זה מה שאומץ ע"י השר דאז משה כחלון, אך לא יצא לפועל, עד סוף כהונתו כשר התקשורת, למרות שהיה מתווה ולוח זמנים בהחלטות משה כחלון, מה יקרה אם בזק לא תגיע להסכמות עם ה-ISP, כמוגדר במתווה ועדת חייק.

למעשה, המתווה של ועדת חייק יושם במלואו ע"י השר גלעד ארדן, בהחלטותיו ביומו האחרון במשרד התקשורת, בסוף 2014. 

למה ועדת חייק בחרה במסלול של BSA (שלא אומץ ע"י ועדת גרונאו מ- 2008) ואחריו מסלול של SLU? העניין הזה לא הובהר עד הסוף.

בפני ועדת חייק עמדו עוד חלופות לרגולציית"שוק סיטונאי" על רשתות בזק והוט. החלופה הראשונה, שעמדה בפניה, נקראת VULA (ר"ת: Virtual Unbundled Local Access), הגישה, שאומצה בבריטניה וזו הגישה, שנטוויז'ן דחפה וניסתה לכפות על ועדת חייק לקבל. נטוויז'ן הייתה מאוד תוקפנית כלפי הוועדה, איימה עליה בבג"צים ותקפה את הוועדה ממש בכל החזיתות. בסופו של דבר, אחרי שעבודת הוועדה שובשה ונשכרה חברת ייעוץ בינלאומית כדי לחלץ את ועדת חייק מהלחץ של נטוויז'ן, החליטה ועדת חייק לדחות את גישת ה-VULA, שהוצעה לה ע"י נטוויז'ן (וגם ע"י עוד כמה מומחים). לעניין ה-VULA נחזור בהמשך, כשנגיע לאזכור נושא הווקטורינג (Vectoring) על רשת בזק. 

בפני הוועדה עמדו עוד חלופות רגולטוריות, שהוצעו לה ע"י מומחים רבים מהארץ ומהעולם, כשבראש החלופות עמדה שיטת ה-WLR (ר"ת: Wholesale Line Rental), שהיא הגרסה היותר מודרנית של גישת ה-Resale, שנותחה בעבר ע"י ועדת גרונאו, ויש לה כמה  גרסאות למימוש בעולם.

באותו זמן (שנת 2011), בארה"ב כל שיטות השוק הסיטונאי כבר מתו או בוטלו, ונשארה רק גישת ה-WLR. באירופה גישה זו החלה לתפוס תאוצה, עד כי כיום כמעט בכל מדינות אירופה (למעט בריטניה, שרק כעת מתחילה לאמץ גישה זו), גישת ה-WLR שולטת ומובילה את רגולציית השוק הסיטונאי. אולם, ועדת חייק דחתה מכל וכל את הגישה הזו ונצמדה לשיטת ה-BSA לטווח הזמן המיידי ול-SLU עם השלמות, לטווח הזמן היותר ארוך. 

בדו"ח ועדת חייק הוצגה עמדת מיעוט (של ד"ר אסף כהן, אז סמנכ"ל בכיר לכלכלה במשרד התקשורת), שאמר בקצרה מה שאכן מתרחש ממש היום: אין למשרד התקשורת יכולת לאכוף את מהלכי השוק הסיטונאי על בזק, וביטול ההפרדה המבנית מעל בזק יהיה אסון לשוק התקשורת. 

נקודה מעניינת בדו"ח חייק לא זכתה לתשומת לב. ועדת חייק שמעה אזהרות (לרבות ממני), שהסיפור של ה-LLU מדו"ח גרונאו יחזור על עצמו, כי בזק עתידה שוב לשנות את מבנה הרשת שלה, ולכן כל הרגולציה, שמבוססת על הארונות של בזק בשכונות, תתמוטט, כאשר בזק תשדרג את הרשת שלה לרשת של סיבים עד הבית או ליד הבית. 

לכן, ועדת חייק הכניסה בדו"ח שלה את הפסקה הבאה, בעניין עקרונות רגולציית ה-SLU (ציטוט): "שירות ה-SLU הינו היחיד בין השירותים המוצגים במסמך זה הצפוי לעבור מן העולם עם המעבר ל -FTTH. לפיכך, ככל שייעשה שימוש בשיטה זו על ידי ספקי שירות, על הרגולאטור לתכנן מראש עם המפעילים את תהליך ההגירה, לרבות אחריות על נשיאה בעלויות, אופן ביצוע ההגירה באופן שיקטין למינימום את הפגיעה בלקוחות, לוחות הזמנים לביצוע ומשך ההתראה הנדרש וכו'. על פי הניסיון במקומות שונים בעולם, קושי מרכזי הינו העדר מקום (אמיתי או מדומה) להתקנה של ציוד מתחרה בארון של בעל התשתית. הוצעו מספר פתרונות לעניין זה, וכלל זה התקנת ארונות בסמוך לארון בעל התשתית, או אף התקנה של ארונות זה מעל זה (מה שנראה על פניו פחות ישים בארץ, בשל גובה הארונות המשמשים בארץ, המכילים גם ציוד גיבוי לחשמל). מכל מקום, יש לבחון פתרונות עם השלטון המקומי ועם בעלי התשתית".

ועדת חייק טעתה כאן פעמים:

א. אם ה-SLU צפוי לעבור מהעולם במעבר ל-FTTH (סיבים עד הבית), אז למה בכלל להמליץ על ה-SLU וכל נגזרותיו? 

ב. בזק (כמו כל חברות הבזק באירופה) בכלל לא תכננה ללכת על FTTH, אלא על FTTB\FTTC (סיבים עד קרן הרחוב, או פתחי הבתים, ראה בשרטוט למעלה), עם וקטורינג. זה היה ידוע כבר ב-2011, במיוחד אחרי שהרגולטור הבלגי היה הראשון, שביטל את רגולציית ה-SLU וה-BSA בבלגיה כדי לאפשר לחברת הבזק שם לפרוס וקטורינג עם סיבים עד לפתחי הבתים. אז בשביל מה בכלל יש צורך להמליץ על מתווה של SLU ו"לבחון חלופות ופתרונות עם השלטון המקומי ובעלי התשתית" כמו שהומלץ ע"י ועדת חייק, אם הפתרון העתידי של בזק הוא בכלל אחר לגמרי? 

לא רק שוועדת חייק טעתה, הטעות הזה נמשכת עד היום. שכן, משרד התקשורת קבע (בתחילת 2015) רגולציית SLU בליווי רגולציית תשתיות פאסיביות, כשלב שני של "השוק הסיטונאי", תוך התעלמות מוחלטת מהאזהרה, שוועדת חייק עצמה כתבה בדו"ח שלה. 

לכן, אנו ניצבים היום במצב, שבו "השוק הסיטונאי" כביכול מצליח, משום שמשרד התקשורת רואה רק מטר קדימה ומטעה את הציבור ואת הצרכנים, שעברו לשוק הסיטונאי. אגב, אם בזק הייתה מבצעת את התכניות שלה בזמן ומשדרגת לווקטורינג במהלך 2013 ו-2014, בכלל לא היה צורך בכל הרגולציה שאנו מצויים בה כעת. אבל, את הגלגל אי אפשר להחזיר לאחור. 

כעת, בזק ממתינה להורדת ההפרדה המבנית מעליה וסיפור ביטול המרכזיות והריגת ה-LLU יחזור על עצמו שוב. בזק תתקין ארונות קטנים עם ציוד וקטורינג בכניסות לבתים או בקרן הרחוב, הלולאה של הנחושת שוב תתקצר, וה-BSA וה-SLU פשוט ימותו.  

בכל מסמכי רגולציית השוק הסיטונאי חלק א' - BSA\LLU, אין בכלל התייחסות לאיזו בעיה הקשורה ב-Vectoring. פשוט אין. Vectoring מוזכר באחד המסמכים כבדרך אגב, בלי להגיד דבר וחצי דבר אודות טכנולוגיה זו ושיש בה איזו בעיה. הכל נראה חלק ונחמד. ממש "משחק ילדים" פשוט, שיזרום לו בנחת ויתבצע באופן שוטף, מהרגע שהשר גלעד ארדן חתם על המסמכים. גם לא מוזכר הטרטור, שאמורים לעבור הלקוחות, בהחלפת הנתב שלהם. בנוסף, בכלל לא מוזכר בניירות הללו, שמחירי "השוק הסיטונאי" ללקוחות הקצה עתידים לעלות  בהדרגה ובעקביות, עד סוף 2018. 

האם יש פתרונות למצב החדש, אחרי יישום הווקטורינג ברשת בזק? כן.

שני פתרונות עיקריים:

א. WLR. כבר ציינו, שהשיטה הזו נדחתה ע"י ועדת חייק. לכן, אין רגולציה כזו בישראל (בניית רגולציה חדשה היא עניין של בין שנתיים לשלוש). 

ב. VULA. שיטה זו טובה גם לרשת בזק וגם לרשת הוט (לגבי רשת בזק: ניתוח יישום הטכנולוגיה הזו - כאן, לגבי רשת הוט: ראה מחקר חדש לאפשרות היישום - כאן).

כפי שציינתי למעלה, גישת ה-VULA נדחתה ע"י ועדת חייק. אין גם סיבה להפעיל אותה בישראל, משום שהיא דורשת עשרות אנשי מקצוע, שיעבדו משרה מלאה סביב השעון במשרד התקשורת, רק כדי לעקוב אחרי התעריפים של בזק ורכיבי הרשת שלה ולתמחר כל שינוי ולבצע אין סוף שימועים. זה מה שנעשה בבריטניה, שם ה-VULA היא רגולציית החובה בשוק הסיטונאי. בעוד כמה מדינות אירופה ה-VULA היא רשות או אופציה ויש לה הצלחה חלקית בלבד.

פי שציינתי, רוב המדינות באירופה נמצאות בתהליכי מעבר ל-WLR. ראה דו"ח מעודכן של הרגולטור האירופאי לתקשורת - כאן, דו"ח המסכם שב-26 מדינות מתוך 30 המדינות שנסקרו במחצית 2014, מופעל מנגנון ה-WLR, ובמחצית מהמדינות זה מופעל בשיטה הכי בסיסית שלו: Retail minus. בתחילת 2015 המספר עלה ועומד על 28 מדינות מתוך ה-30 באירופה.

בנוסף, במודל ה-VULA יש "גמישות תעריפים", גם בזמן וגם במיקום (הגיאוגרפי) וגם בשירותים השונים שיש על הרשת, כדי לאפשר גמישות לספק הבזק ולנסות לעודד אותו להיות גמיש, בהתאם לרמות הביקושים ובהתאם להתפתחויות הטכנולוגיות. לעומת זאת, במודל ה-BSA/LLU/SLU, שהופעל בישראל, שהוא "מודל קשוח", אין בו שום גמישות תעריפים. לכן, תעריפי בזק נקבעו מראש עד סוף 2018. כדי לשנות את זה, צריך לזרוק לפח עבודה של קרוב ל-10 שנים, עד שהגיעו לטבלאות המחירים הנוכחיות, ולבנות מודלים כלכליים ורגולטוריים לגמרי שונים, למעשה לבנות הכל מאפס. זה לא הגיוני ולא מעשי. 

יש עוד אופציה לפתרון והיא מכונה בשם: New BSA. השם הטכנולוגי הרשמי שלה הוא: Layer 2 VULA. לא ניתן ליישם את זה כרגע (או בטווח הזמן הנראה לעין) בישראל, כי בזק עובדת רק לפי תקני ITU. הגישה של Layer 2 VULA נמצאת כעת בשימוע, שהוצא ביולי 2015 ע"י הרגולטור האירופאי לתקשורת (כאן). החלטות בעניין יתקבלו על ידי הרגולטור האירופאי לקראת סוף 2015 והעברת ההחלטות הללו לתקינה ב-ITU יכולה לקחת כמה שנים (מינימום שנתיים- שלוש), בהנחה שתהיה תמיכה של יצרני הציוד על רשת בזק לגישה הזו, מה שטרם ידוע. 

בכל מקרה, גם אם נניח שהיינו מאמצים היום את רגולציית Layer 2 VULA, זו עדיין רגולציית VULA שדורשת מנגנונים של התחשבנות מתמדת שאין בישראל (וגם לא יהיו), עם כל החסרונות הנוספים שציינתי קודם. כך או כך, ועדת חייק לא נכנעה לתכתיבים של נטוויז'ן ולא קיבלה את הצעתה להחיל בישראל רגולציית VULA, כך שאם רוצים לשנות את השיטה הקיימת (BSA שממשיכה ל-SLU), יש צורך בוועדה ציבורית חדשה ותהליך שינוי כללי הרגולציה, תהליך שיכול לקחת כמה שנים.

כך, כל לקוחות הפס הרחב, שעברו והעוברים ל"שוק הסיטונאי" - נופלים בפח, משום שהם נכנסים כרגע לטכנולוגיות ישנות (ממש ישנות, משנות ה-90 של המאה הקודמת, כפי שתיארתי לעיל), שתוך כשנה לא תהינה רלבנטיות למה שיתפתח על רשת בזק, שתעבור בקרוב לתצורת פריסה חדשה של סיבים עד הכניסה לבית + Vectoring. אין לפריסה החדשה של בזק שום מענה רגולטורי. מנקודת ראות צרכנית, מדובר "בהונאה הצרכנית של העשור". 

שורה תחתונה: אם השלב השני של השוק הסיטונאי נכשל (והוא כבר נכשל. עוד על כך במאמר הבא), אזי ברגע שבזק תשדרג את הרשת שלה, אין שום רגולציה המתאימה למצב החדש. דהיינו: הלקוחות, שעברו לשוק הסיטונאי יחזרו לבזק, תוך שנה-שנתיים, אם הם רוצים ביצועים בפס הרחב (כפי שניתחנו כמה פעמים, למשל כאן).

יודגש, של-ISP המתחרים בבזק בשוק הסיטונאי אין וקטורינג וגם לא יהיה, ולא חשוב בכלל אם הלקוחות שלהם רכשו נתבים התומכים בווקטורינג. כי ל-ISP המתחרים בבזק אין שום דרך לתמוך בווקטורינג בגישת ה-BSA ללא הפעלת SLU, וה-SLU מת עוד לפני שהתחיל, בגלל הטעויות של ועדת חייק. אלו טעויות הנמשכות עד היום ותימשכנה גם מחר ומחרתיים, אם משרד התקשורת ימשיך לסרב "להפיק לקחים" ולדווח אמת לציבור.