האם ניתן לבטל את פיקוח המחירים מעל בזק ולבטל את ההפרדה המבנית?

ניתוח: בזק מקווה, שמשרד התקשורת תחת המנכ"ל החדש (שלמה פילבר), יסיר מעליה את ההפרדה המבנית ויבטל את משטר הפיקוח על מחירי בזק. הנימוק המרכזי: יש כבר מעל ל-100 אלף איש ברפורמת "השוק הסיטונאי". מדובר במהלך רע מאוד. 
מאת: אבי וייס, 25.7.15, 19:40

עמדה: כפי שחזיתי מזמן (כאן), משרד התקשורת תחת הנהגתו של המנכ"ל החדש (שלמה פילבר, בתמונה), נכנס למהלכים של בחינת "הסכם פשרה" מול בזק, הסכם, שיכול לכלול את הכנסת שירותי הטלפוניה של בזק למסגרת "השוק הסיטונאי" (בהסדר רגולטורי אחר ממה שהמשרד דרש ובמחירים לגמרי אחרים), תמורת הורדת "חומות ההפרדה המבנית" מעל קבוצת בזק (והשארת משטר של "הפרדה חשבונאית", שטרם ברור טיבה, מה שיתברר בשימוע, שהמשרד מתכוון לפרסם).

בנוסף, בזק מבקשת להוריד מעליה את משטר הפיקוח על המחירים, נושא, שכרגע לא נמצא על סדר היום. אולם, דווקא נושא זה הוא יותר הגיוני ונדרש, מאשר ביטול ההפרדה המבנית מעל בזק. זאת, משום שעל מחירי בזק (ובמיוחד הכוונה למחירי הטלפוניה), נקבע משטר של פיקוח מחירים בשיטת ה-Fix, דהיינו: המחיר לשירות הוא קבוע ובזק לא יכולה לזוז ממנו, אלא במבצעים זמניים, שדורשים אישור מראש של משרד התקשורת (שבד"כ לא מאשר את המבצעים הללו, או מצמצם את היקפם).

אולם, פיקוח מחירים מודרני הוא של מחיר מכסימלי, מה שמאפשר הוזלות מחירים לצרכנים, כתוצאה מהתפתחות תחרות בשוק הספציפי, שנמצא תחת משטר פיקוח מחירים.

כיום, שוק הטלפוניה הוא שוק מאוד תחרותי, משום שמלבד שירותי הטלפוניה הקווית המתחרה של הוט (40% מהשוק), שירותי ה-VoIP של ה-ISP ושל התוכנות האינטרנטיות (דוגמת: סקייפ, מסנג'ר, WhatsApp ועוד), רוב תושבי ישראל עברו לשוחח (גם בבית ובמשרד) באמצעות הסמארטפון על רשת הסלולר. אין למשרד התקשורת שום נתון המצביע על היקף השימוש בכל אחת מהשיטות החלופיות לקווי בזק בבתים, ובהיעדר נתונים - לא ברור אם בכלל יש עדיין צורך בפיקוח מחירים בתחום הזה.

אולם, משרד התקשורת נתקע "עמוק בבוץ" עם מחירון בזק, שלא השתנה ולא עודכן מעל ל-10 שנים. המשרד לא מצליח להשתחרר מהמודל העתיק הזה, מה שמוביל את משרד התקשורת לפרסם מפעם לפעם הודעות מטעות לציבור, בעניין מחירי הטלפוניה של בזק. אגב, משרד התקשורת היה אמור מזמן לקבוע את מחירי הטלפוניה של בזק כמחיר מרבי, על פי החלטה מפורשת, שקבע השר משה כחלון, החלטה שלא מומשה ללא כל הסבר. 

המצב שונה בתחום ההפרדה המבנית של קבוצת בזק. כאן, הורדת חומות ההפרדה המבנית מקבוצת בזק, מלבד החיסכון התפעולי לקבוצת בזק, מה שיזרים הרבה כסף לכיס של בעלי מניותיה, לא יתרום מאומה לתחרות בשוק, אלא יחמיר את המצב התחרותי בשוק בצורה דרסטית. זה יהיה מחדל חמור ביותר, אם תהליך כזה יתרחש בשנה הקרובה. אישור מיזוג בזק-YES היה מתנה מספיק גדולה לבעלי המניות של בזק, ולא יקרה אסון אם השלב הבא ימתין כמה שנים. 

מאחורי הדיון סביב הורדת חומות ההפרדה המבנית מעל בזק יש אי הבנה גדולה של המצב הרגולטורי בשוק התקשורת הקווי. בזק נסמכת בבקשתה להורדת ההפרדה המבנית על מסמך מדיניות של השר לשעבר משה כחלון (כאן). אולם, המסמך הזה הוחלף ע"י מסמך המדיניות של השר לשעבר, שהחליף את משה כחלון - גלעד ארדן (כאן), והכלל הרגולטורי הוא: מדיניות מאוחרת מחליפה מדיניות, שקדמה לה. במסמך של גלעד ארדן אין שום רמז, שבזק זכאית לבקש הורדת חומות ההפרדה המבנית מעליה. גם בחוות הדעת של היועצת המשפטית של משרד התקשורת (שצורפה להחלטת השר לשעבר גלעד ארדן) לא מוזכר אפילו לא ברמז מתי ואיך ההפרדה המבנית תרד מעל בזק (אם בכלל). 

יתרה מכך. המסמך של משה כחלון בנוי ביסודו על לוחות זמנים מאוד קשיחים. על פי לוחות הזמנים של משה כחלון, לא רק שלא היה צריך להוריד את חומות ההפרדה המבנית מעל בזק (והוט), היה צריך לפרק את בזק (והוט), לחברת תשתית הנפרדת מחברת שירותים. כך נאמר במפורש בסעיף 15 של המסמך של כחלון. דהיינו: בזק אינה יכולה לקחת סעיף אחד מהמסמך של משה כחלון, שעוסק בהפרדה המבנית (סעיף 11), ולהתעלם לגמרי מההמשך של אותו מסמך (סעיף 15), שאומר, שיש לפרק את בזק לחברת תשתיות ולחברת שירותים.

כמובן, שכל המחשבות הללו כעת - אינן ריאליות. המסמך של כחלון מזמן אינו רלוונטי למצב, שנקלענו אליו היום. גם חוות הדעת המשפטית שצוינה לעיל, מתחמקת לחלוטין מהתעסקות עם סעיף 15 במסמך השר הקודם ("פירוק בזק"). 

הבעיה המרכזית, שמשרד התקשורת ניצב בפניה היום, היא, שההצלחה של "השוק הסיטונאי" עם מעל ל-100 אלף לקוחות בזק, שעברו ל-ISP במסגרת שוק הסיטונאי, היא הצלחה מדומה. הסיבות לכך הן:

א. בטווח הזמן הקצר, יש ISP המוכנים לא להרוויח, או אפילו להפסיד, כדי לתפוס נתחי שוק. זה מהלך, שיפגע בצרכנים, משום שהעלויות של תשתיות בזק (ה-ISP משלמים לבזק תמורת השירותים, שבזק מספקת להם), תלכנה ותגדלנה עד סוף 2018. רק בזק מרוויחה מכך והתוצאות הכלכליות הללו תופענה גם במאזנים הרבעוניים הבאים של בזק. המאזנים יראו, שבזק מרוויחה (ולא מפסידה) מהשוק הסיטונאי. היחידים שיפסידו אלה הם הלקוחות וזאת בטווח הזמן היותר ארוך. גם ה-ISP. 

ב. כל תכנית "השוק הסיטונאי" הוכנה ע"י אנשים ש"חיים בסרט". אחת הסיבות המרכזיות לטעות הזו היא ההחלטה, שמשרד התקשורת החליט, שרגולציית "השוק הסיטונאי" בישראל תהיה מבוססת על עקרונות ה-BSA (ר"ת: Bit Stream Access), טכנולוגיה משנות ה-90 של המאה הקודמת. הטעות הזו לא תוקנה, כי לא נעשה שום תהליך של "הפקת לקחים" במשרד התקשורת. 

למה משרד התקשורת החליט כך? כי הגישה שממנה נגזרה רגולציית ה-BSA, רגולציה שקרויה LLU (ר"ת: Local Loop Unbundling), הייתה אמורה להיות מיושמת בסוף 2008 בעקבות "ועדת גרונאו" מ-2008, אך בזק חיסלה את "המרכזיות העירוניות" שלה והרעיון הזה פשוט מת מוות טבעי. שום לקח לא נלמד (במשרד התקשורת) מהתרגיל הזה. כב אז היה ברור לאן רשת בזק תתפתח (כמו בכל חברות הבזק בעולם). 

כדי ליישם LLU במבנה הרשת הקיים של בזק (שבו יש "מרכזיות שכונתיות", בכל שכונה, אלפי מרכזיות כאלו בכל הארץ), ה-ISP אמורים להשקיע הרבה מאוד כסף, ולכן במשרד התקשורת הלכו לפתרון, שיש בו מינימום השקעה מצד ה-ISP, והוא פתרון ה-BSA, כפי שהמליצה ב-2011 (בטעות) "ועדת חייק". להמשך הדרך, משרד התקשורת בנה פתרון מוטעה נוסף, שנקרא SLU, שלא נעסוק בו כרגע. 

הבעיה הנוכחית: פתרון ה-BSA נכשל בכל העולם והחל להתכווץ באירופה עד קרוב לאפס, מול שתי השיטות הרגולטוריות העיקריות האחרות: LLU (שיטה שעברה עדכון לאור שינוי מבנה רשת בזק) וה-Retail (קמעונאות). משרד התקשורת הישראלי היה אמור להיות ער לעניין זה, כפי שמצביע בברור הגרף הבא של התפתחות שיטות הרגולציה על חוטי הנחושת של חברות הבזק באירופה שעברו ל"שוק סיטונאי", מ-2003 עד סוף 2012:


יתרה מכך. בעת שמשרד התקשורת עבד במרץ על הכנת הרגולציה של השוק הסיטונאי ב-2014, היו בפניו כבר נתוני שנת 2013 מאירופה, כמופיע בגרף הבא: 56% מהקווים מחוברים בשיטת ה-Retail, כ-36% בשיטת ה-LLU ורק 8% בשיטת ה-BSA:


נתוני 2014 בתחום רגולציית הפס הרחב באירופה נהיו עוד יותר ברורים ושיטת ה-Retail עברה את ה-70% מכלל קווי "השוק הסיטונאי" באירופה, בעוד ששיטת ה-BSA הצטמצמה לאחוזים בודדים. לכן, כבר ב-2014 תחום רגולציית ה-BSA בוטל ע"י ה-EU.

במשרד התקשורת "טמנו את הראש בחול", "כאילו כלום", והטעו גם את ה-ISP וגם את תושבי ישראל, כשהמשיכו לדון בגישת ה-BSA, שהייתה מאוד נוחה לכולם (גם לבזק, שיש לה יכולות BSA על רשת ה-DSL שלה, עוד מסוף שנות ה-90 ותחילת שנות ה-2000. זה היה נוח גם ל-ISP, שלא צריכים להשקיע כמעט כלום בתשתיות, בגישה הרגולטורית הזו).

כבר בשנת 2000, בזק הציעה לכל ה-ISP לספק שירות ADSL ללקוחותיהם בגישת ה-BSA (מצ"ב כאן מסמך בזק ל-ISP), והגישה הזו גם גובתה ע"י מנכ"ל משרד התקשורת דאז, דני רוזן, שאף דאג לעדכן את חוק התקשורת, כדי לתמוך ב"שוק סיטונאי" בגישה של "רצון חופשי" של הצדדים, בשיטת ה-BSA (מצ"ב מכתב ההסבר של דני רוזן לכנסת, מ-2001). כבר אז, דני רוזן (שתמך בגישת התחרות בשוק על בסיס "תשתיות עצמאיות"), חזה מה יקרה אם ינסו לכפות "שוק סיטונאי" על בזק. מקוצר ראות, ספקי ה-ISP לא הסכימו בשנת 2000 ולא בשנים שלאחר מכן לעבוד מול בזק במודל ה-BSA. אם הם היו מסכימים לזה אז, הם היו צוברים ניסיון בשיטה הזו ומבינים את חסרונותיה. הם ומשרד התקשורת היו לומדים אז את הלקחים, שמגיעים אליהם כעת, באיחור של 15 שנה. 

מה כל זה אומר על המצב הנוכחי של הדיון להורדת ההפרדה המבנית מעל בזק?
זה אומר, שמשרד התקשורת טעה טעות בסיסית בהבנת הנקרא והמציאות, וקבע רגולציה (BSA), שכבר מצויה בתהליכי היעלמות באירופה (נעלמה בארה"ב כבר לפני כמעט שני עשורים). זו רגולציה שעתידה הוא ברור: כשלון מובטח וכאוס רגולטורי, עד שעוברים לשיטות היותר מודרניות של רגולציית השוק הסיטונאי (למשל Retail). זאת, במיוחד כשעוברים לחבר את הבתים לרשת של בזק בסיבים אופטיים בגישת ה-PON ובטכנולוגיות חדשות דוגמת הווקטורינג וה-G.fast. 

כלומר: משרד התקשורת צריך עכשיו לזרוק לפח את כל תהליכי הרגולציה המוטעית, שהוא עשה בעשור האחרון (בשנתיים האחרונות, כמעט כל עובדי משרד התקשורת עסקו רק בזה), ולייצר רגולציה חדשה לגמרי, יש מאין, תהליך שייקח כמה שנים טובות.

לכן, עד שהרגולציה של השוק הסיטונאי בישראל לא תהיה ברורה ויציבה, עם השיטות הרגולטוריות הנכונות לשוק הסיטונאי, שיטות המבטיחות גם תחרות וגם את המשך פיתוח תשתיות רשתות הפס הרחב, אסור להוריד את ההפרדה המבנית מעל קבוצת בזק. זה יהיה מהלך אנטי-תחרותי, שיהרוג את כל המתחרים בבזק ואת השוק הסיטונאי גם יחד.

קודם לכל צריך ליצור קרקע רגולטורית מתאימה כדי ש-Unlimited תצליח. רק תחרות בתשתיות מביאה ערך מוסף לשוק וללקוחות. את זה למדו הרגולטורים לתקשורת בכל העולם ומשום מה מסרבים להבין את זה בישראל, וממשיכים להתכתש מול בזק, בלי שום כיוון ברור.