ראשומון התדרים של ישראל - אין מנוס מפירוק משרד התקשורת
מאת: חיים חביב, 10.5.13, 09:30

התכנית הכלכלית שהציג משרד האוצר, אינה חכמה ואינה אמיצה. אין מנוס ממינוי "ועדה קרואה" למשרד התקשורת, בדרך להקמת רשות תקשורת עצמאית. וגם - על האחראים למחדלים לסיים לאלתר את תפקידם במשרד התקשורת.
 
השבוע התפרסמו להם בתזמון מפתיע "התכנית הכלכלית לשנים 2013-2014" של משרד האוצר (ספר עב כרס בן 260 עמ', כאן) לצד הדו"ח השנתי של מבקר המדינה, "דוח שנתי 63ג לשנת 2012 ולחשבונות שנת הכספים 2011" (כאן), שהוא דו"ח המשך לדו"ח חמור קודם של המבקר (כאן). המסמך הראשון הוא מסמך מפורט עמוס גזרות כלכליות שינחתו בזמן הקרוב על כולנו, מסמך המתיימר להציג תכנית סדורה של אגף התקציבים ל"שינויים מבניים, מצרפי התקציב והרכב התקציב", והשני – דו"ח ביקורת סדור, ערוך ומוגה עד כדי פסיק בלשונו הזהירה והמדודה של המבקר, המונה את ליקויי ופגמי התנהלות הממשלה ושלוחותיה.
 
קצרה היריעה להקיף כאן את שני המסמכים המקיפים. בחרתי להתמקד בנושא יחיד, הנתון באחריות ובסמכות מלאה של משרד התקשורת - ניהול ספקטרום התדרים של מדינת ישראל. להבנתי, בנקודת המוצא, רואים שני הדו"חות את החשיבות בניהול התקין של מאגר התדרים הלאומי (הספקטרום), ואני רוצה לקוות שלהשקפה זו שותף גם משרד התקשורת. מיטיבה לבטא חשיבות זאת הפסקה הבאה (הלקוחה מן התכנית הכלכלית): "תשתיות תקשורת מתקדמות הן בסיס חשוב להתפתחות החברה והכלכלה, לחיזוק הצמיחה ולצמצום פערים. כיום רשתות הסלולר בישראל פועלות בטכנולוגית הדור השלישי, בעוד שבעולם כבר נפרסות רשתות בטכנולוגיית הדור הרביעי. טכנולוגיית הדור הרביעי מאפשרת ניצול יעיל יותר של תדרים וגלישה מהירה יותר דרך הסלולר. ללא פיתוח הדור הרביעי בישראל צפויה צניחה במהירויות הגלישה האפשריות ללקוחות, עליית מחירי הגלישה ופגיעה בהתפתחות הטכנולוגית בישראל". וגם, כלשון המבקר: "התדרים הם משאב לאומי מוגבל בעל ערך כלכלי רב, והשימוש בהם מחייב הסדרה במישור הבין-לאומי ובמישור הלאומי".

על אלו אני מבקש להוסיף דימוי משלי, שאולי יקל על הבנת חשיבות הניהול היעיל של מערך התדרים הלאומי. אני מדמה ניהול זה למערכת הפעלה (OS) מוכרת של מחשב, המגשרת בין המשתמש, החומרה ויישומי התוכנה המגוונים. כפי, שתוכנה זו היא הראשונה שעולה עם הדלקת המחשב ומאפשרת לו לפעול ולמלא את משימותיו, כך גם ניהול יעיל וקפדני של מערך התדרים הלאומי, הוא תנאי יסוד הכרחי לניהול מערך השירותים האלחוטי העצום של ישראל, הן האזרחי והן הביטחוני – כמו גם הדרך לקיים התחייבויות במישור הבינלאומי, שישראל צד להן במסגרת אמנות בינלאומיות שנטלה על עצמה. כמו במערכת ההפעלה הקלאסית במחשב, גם למערכת ניהול התדרים שלושה תפקידים עיקריים דומים:

• הקצאת משאבי התדר;
• תזמון פעולות רשתות אלחוט, קורנים וכיו"ב;
• העמדת תשתית משותפת ומסגרת מאורגנת של ממשק ושירותים למשתמשים במגזר האזרחי והביטחוני.

אני מניח, שאין מחלוקת מהותית בין הגופים הנוגעים (המבקר ומשרד האוצר), באשר למהימנות תמונת ממצאי הביקורת - הלקויים, המחדלים והכישלונות בהתנהלות אגף הספקטרום - שכן דו"ח המבקר, התייחס למצג עובדתי שנבדק ונבחן בקפדנות, כדרכו של המבקר.
 
מה הם עיקרי הליקויים שמצא מבקר המדינה בהתנהלות משרד התקשורת, ואגב לא בפעם הראשונה (ר' דו"חות 2007 ו- 2009)? הרי הם לפניכם, ככתבם וכלשונן:

"הוועדות להועדת התדרים והקצאתם

1. ועדת התדרים בהרכבה החדש שהוסמכה על פי החלטת הממשלה משנת 2008 התכנסה והחלה לפעול רק ביוני 2010, כשנה וחצי ממועד הסמכתה. כתוצאה מכך במשך תקופה ארוכה לא היה מענה רגולטורי שיסדיר את השימוש בתדרים לפי הוראות הדין, והליך הועדת התדרים והקצאתם נפגע.
2. ועדת התדרים לא קבעה הליך להסדרת העניינים הקשורים בישיבותיה ובקבלת החלטותיה. הוועדה תיעדה את דיוניה בסיכומי דיון כלליים המתעדים בעיקר את ההחלטות. סיכומים אלה לא שיקפו את כל עמדות הנציגים שהועלו בדיון ואת נימוקי ההחלטות שהתקבלו.
3. מתחילת עבודת ועדת התדרים ועד ינואר 2013, לא התקיימה אף ישיבה בהרכב מלא בהשתתפות כל חבריה והמשקיף.
4. הוועדה העליונה לא התכנסה ולו פעם אחת, וממילא לא הסדירה את פעולתה, את עבודת המטה, את אופן הדיווח מול ועדת התדרים, את הליך התכנסותה ואת אופן קבלת ההחלטות בה.
5. הממשלה הסמיכה את ועדת התדרים להועיד תדרים ולהקצות אותם, אולם מרבית ההקצאות נעשות על ידי יו"ר הוועדה, המקצה תדרים לשימוש אזרחי, ועל ידי נציג אגף התקשוב בצה"ל, המקצה תדרים לשימוש צבאי. דרך פעולה זו מבוססת על החלטה שקיבלה ועדת התדרים שפעלה במועצה בשנת 2003, אך במשרד התקשורת היו דעות חלוקות בנוגע לסמכות שלהם. יו"ר הוועדה לא עדכן את חבריה בנושא, ולא העלה לדיון את ההתנהלות בעניין סמכותה של הוועדה לאצול למי מחבריה את סמכות ההקצאה. רק בדצמבר 2012, במענה לביקורת של משרד מבקר המדינה, הכין משרד התקשורת חוות דעת משפטית הנותנת תוקף להחלטה משנת 2003, ובה הומלץ לעגן את סמכויות ההקצאה של התדרים בחקיקה. משניתנה חוות הדעת, משרד התקשורת נדרש לדון בדרכים ליישום ההמלצה הכלולה בה.
6. בפקודה נקבע שהועדת התדרים והקצאתם לכוחות הביטחון ייעשו לפי "הדין והוראות המינהל" שהיו קיימים ב-1.10.93. אין הוראות ברורות ורלוונטיות לעת הזאת שיסדירו את ההועדה וההקצאה של התדרים לשימוש מערכת הביטחון.

 
המערכות הממוחשבות והשימוש במאגרי המידע

1. משרד התקשורת לא קיים את החלטת הממשלה משנת 2007 להקים עד סוף ספטמבר 2008 מאגר הכולל מידע בדבר ההועדה וההקצאה של תדרים. בפועל המשרד החל להקים את המאגר, בדצמבר 2009, לאחר יותר משנתיים מהמועד שבו הוחלט על הקמתו, ולאחר כשנה מהמועד שבו המאגר היה צריך להיות מוכן לפי החלטת הממשלה.
2. המידע המוצג במאגר שהקים משרד התקשורת בנובמבר 2011 חסר ואינו תקף, ומשרד התקשורת לא פעל לטיוב המידע בו. נוהל הגישה למאגר לא הוכן עד סוף דצמבר 2012 כנדרש בהחלטת הממשלה.
3. משרד התקשורת לא ביצע את הפעולות הדרושות להקמת אתר חלופי שישמש את האגף במקרה חירום: טרם נקבע מקום האתר, לא נרכשו רכיבי החמרה הנדרשים להפעלתו, לא פותחה התכנה במערכת תדרנט שתאפשר לגבות את נתוני המערכת, והמשרד לא קבע את דרך העדכון השוטף של המידע באתר החירום.

 
ערכם החשבונאי והכלכלי של התדרים

1. בשנים האחרונות מבוצעת רפורמה בחשבונאות הממשלתית, הכוללת בין היתר רישום מלא של נכסי המדינה לפי כללי חשבונאות מקובלים. בדוחות הכספיים של משרד התקשורת ובדוחות הכספיים של ממשלת ישראל אין ביטוי לערכם של התדרים, שהם נכסים בלתי מוחשיים.
2. משרד התקשורת לא החל בהליכים לקביעת הערך הכלכלי של התדרים. לקביעת זו יש חשיבות רבה היות שהתדרים הם משאב במחסור. הנתונים בדבר ערכם הכלכלי נדרשים למקבלי ההחלטות במשרד התקשורת, לשם התוויית מדיניותם בעידן של פיתוחים טכנולוגיים ובהתנהלות אל מול צרכני התדרים.
3. משרדי התקשורת, האוצר, הביטחון וביטחון הפנים לא ביצעו את ההחלטה שקיבלה הממשלה בשנת 2004. על פי ההחלטה יש לתקן את הפקודה והתקנות, ולקבוע שהחל מ-1.1.06 תוטל חובת תשלום אגרות על כל הגופים המשתמשים בתדרים, ובהם כוחות הביטחון. בהתאמה יוגדלו התקציבים של משהב"ט, משרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם) והמשרד לביטחון הפנים.

ההליכים להסדרת השימוש בטכנולוגיית הדור הרביעי

1. תדרים המתאימים להפעלת טכנולוגיות סלולר הדור הרביעי (להלן - G4) הוקצו לצה"ל בשנת 2002 לשימוש לתקופה קצובה של כתשע שנים. צה"ל היה אמור להיערך ולפנות את התדרים בתחום ולעבור להשתמש במערכות הפועלות בתדרים אחרים עד סוף שנת 2010. בשנת 2006 החליטה מערכת הביטחון להשתמש בתדרים להפעלת מערכת אלחוטית חדשה שהקימה. בסיכומי ישיבות של ועדת התדרים אין תיעוד שממנו אפשר ללמוד שהחליטה להקצות לצה"ל את התדרים להפעלת המערכת החדשה.
2. בשנת 2008 החליטה הוועדה על דחיית מועד פינוי התדרים, וקבעה את התדרים שיפנה צה"ל בהדרגה עד סוף שנת 2012 ואת המועדים לפינוי. ההחלטה נקבעה כ"קביעה ראשונית" כדי שיו"ר הוועדה יוכל לשנות את ההחלטה, לאור תוצאות הבדיקה של צוות שהקימה הוועדה שהיה אמור להגיש את מסקנותיו עד סוף שנת 2008. נמצא כי הצוות לא הציג את תוצאות הבדיקה לפני ועדת התדרים שפעלה עד נובמבר 2008, וועדת התדרים שהוסמכה באותו מועד דנה בנושא רק באפריל 2011. במצב דברים זה לא הושלמה עבודת המטה שנועדה לקבוע את התדרים שיוקצו לשימוש אזרחי ואת לוח הזמנים לכך.
3. הצוות הבין-משרדי שמינתה הממשלה בשנת 2010, שתפקידו לבחון את אופן יישום פינוי התדרים ובכלל זה את האפשרות למתן פיצוי למערכת הביטחון, לא הצליח לסכם את אופן הפינוי ואת סכום השיפוי שישולם למערכת הביטחון. עד מועד סיום הביקורת לא הגיעו משרד האוצר ומשהב"ט להסכמה ולא יושבה המחלוקת ביניהם על סכום השיפוי ועל אופן תשלומו.
4. שר התקשורת מינה ועדת מכרזים להקצאת תדרי G4 למפעילות הרט"ן (רדיו טלפון נייד) שבראשה המנכ"ל. לפי כתב המינוי, היה עליה לפרסם את המכרז עד סוף אוגוסט 2012. למרות שלא הייתה מניעה שוועדת המכרזים תשלים את הכנת מסמכי המכרז ותנאיו היא לא עשתה כן, והכנתם טרם הושלמה עד ינואר 2013.
5. בתחום התדרים המתאים להפעלת טכנולוגיות הדור הרביעי פועלת גם מערכת תקשורת אלחוטית של חברה א'. משרד התקשורת החל בפעולות לפינוי התדרים כבר בשנת 2007, ובתקופה זו הוא העלה הצעה להקצאת תדרים חלופיים, ולאחר מכן שינה את עמדתו. בסופו של יום לא הביאו פעולותיו לפינוי התדרים שבשימוש חברה א'."

 
כך קרה, שמאגר התדרים של מדינת ישראל - משאב לאומי מוגבל, שהביקוש לו עולה על ההיצע ואף צפוי שיגדל בעתיד - נוהל באופן רשלני, הרחוק מלהבטיח שהועדתם, הקצאתם והשימוש בהם יהיו היעילים והמיטביים כמתבקש במדינה נאורה ובמשק מתפתח.
 
למען ההגינות, אציין, כי למקצת המחדלים והכישלונות יש, עד כמה שיש בדבר נחמה לאנשי משרד התקשורת, שותפים נוספים, בהם: משרד האוצר עצמו - שלו דריסת יד ורגל בכל ועדה חשובה במשרד התקשורת, וגם נציגות בוועדת התדרים העליונה - צה"ל, המשרד לביטחון פנים ונוספים. כל אלו, יחד עם שר התקשורת היוצא (כמו גם מקצת קודמיו), הנושא באחריות מיניסטריאלית, ומנכ"ל משרדו - נתנו ידם בכהונה היוצאת להפקרות חסרת רסן בניהול מערך התדרים הלאומי, תוך שהם רומסים ברגל גסה סדרה של החלטות ממשלה מפורשות, המטילות אחריות, מגדירות יעדים ומטלות ונוקבות בלוחות זמנים, וכן פוגעים קשות במידת השקיפות המתבקשת בניהול הספקטרום (במגבלות ביטחון).
 
אלו לא דברים עלומים שנסתרו מן העין ונגלו בדרך פלא למבקר המדינה. כתבנו כאן לא פעם ולא פעמיים על העיוותים והמחדלים הקשים בהתנהלות משרד, אך דברינו נדחו בכחש ונפלו על אוזניים ערלות.
 
כיצד מתכוונים במשרד האוצר לטפל בסוגיה המידית של אי הקצאת תדרים לפריסת רשתות סלולר מהדור הרביעי? כדרכם, בשיטת הפעלת כוח גס (brute force); מזהים ומגדירים חסם מבני במשק ופורצים אותו בעזות רוח כלכלית. וכלשון התכנית: "חסם מרכזי לקידום טכנולוגיית הדור הרביעי בשוק הסלולרי ולייעול השימוש במשאב התדר בישראל נוגע לשימוש בתדרי הסלולר על ידי הצבא. לפיכך מוצע לקבל החלטה על פינוי התדרים ע"י צה"ל ולקבוע מנגנון תשלום לצבא עקב עלויות ההגירה מהתדרים. בנוסף, במטרה להבטיח שימוש יעיל במשאב התדר שהוא משאב מוגבל, יש לבטל את הפטור מתשלום אגרת תדרים של הגופים הביטחוניים".
 
התוכנית 'האסטרטגית' הזו נפרסת בהמשך לפרטי פרטיה - כיצד להכות באויב הציבור - צבא הגנה לישראל (צה"ל), ולחלץ מידיו נכסים עלומים של תדרים (כך לדוגמא, "מוצע להטיל על משרד הביטחון לפנות את פסי התדרים בתחום ה- 2500 מגה הרץ על פי המתווה המפורט בהחלטת וועדת התדרים"). ויש גם 'נבוט' בצד אם רק תידרש "חבטת זירוז" (ציטוט, לדוגמא): "אם לא יבוצע פינוי התדרים כאמור בסעיף קטן (א) יופחת תקציב הביטחון בשנת 2016 בסכום של 80 מיליון ₪  בעד כל פס תדרים בהתאם למפורט בסעיף קטן (א) שלא פונה".
 
עלות פינוי וחילוץ התדרים, האמנם? פעילות צבאית אינה רווחית מעצם טיבה. היא מציעה ערך עליון יחיד - הגנה על החיים, על קיום המדינה ושלום אזרחיה. האם באמת תוספת או גריעה של כמה עשרות מיליוני שקלים לשנה לתקציב צה"ל בגין אגרות שימוש בתדרים אכן ישנו את תמונת המערכה מיסודה? הרי בסופו של יום תקציב הביטחון (הבעייתי) יושפע ממנה כקליפת השום, ואם יושפע מעבר לכך תכסה המדינה את עלויותיו, אך בדרך ייפגמו ערכי יסוד. הצבא, למרבה המזל, עדיין אינו גוף עסקי וכלכלי נטו (אף שלא מעט פרקטיקות מן המגזר העסקי עשויות לתרום רבות להתייעלותו), ומתנהל גם לאור ערכים שאינם משתקפים בדמי אגרה בגין שימוש בתדרים. יש לזכור, שפינוי פלטפורמה צבאית כמו, לדוגמא, מכ"מ גילוי, מערכת קשר כלל צהלית או מערך יירוט כזה או אחר (והגירה לתחומי תדר חלופיים), כרוכים בעלויות עתק של מאות מיליוני ₪ ועל אלו יש לפצות - לדעת מומחים, בסד"ג של 100 מיליון ₪ מיידים מתקציב המדינה. בנוסף, הפינוי וההיערכות מחייבים היערכות ותכנון ארוך טווח, ואינם מתבצעים, למרבה הפלא, מ'היום למחר' ב'לחיצת כפתור' במשרדים הממוזגים של נערי אגף התקציבים המוכשרים.
 
אם כך, 'האור בקצה המנהרה' אינו צה"ל, שדבק בו שלא בטובתו התואר 'חמסן התדרים של המדינה'. האמנם התפיסה, כי שימוש בתדרים ללא כל עלות או מחיר, מוביל את כוחות הביטחון של ישראל לנהוג באופן בלתי יעיל במשאב, שלא לומר בזבזני היא נכונה? דומני, שגם מנקודת ראות כלל משקית - זו האשמה מרחיקת לכת, בוטה ומעליבה.
 
מה שנדרש באמת הוא תיקון יסודי של הפקודה, כך שתובהר סמכותה של ועדת התדרים להקצות תדרים, לשנות או לצמצם הקצאת תדרים לבעל רישיון, לרבות מטעמים של ניצול יעיל יותר של תדרי רדיו, מטעמים של קידום התחרות ורמת השירותים בתחום הבזק, טובת הציבור, מדיניות הממשלה והתאמתו של בעל רישיון לפי הפקודה, לבצע את פעולות הבזק ושירותי הבזק ברישיונו, והכל לאחר שניתן לבעל הרישיון הזדמנות להשמיע את טענותיו. הדברים הללו, כמו חצובים בסלע, ואכן מופיעים בתכנית משרד האוצר, אבל לא נפרטו לתכנית ביצוע מפורטת.
 
את משרד התקשורת יש לפרק לאלתר, למנות תחתיו "ועדה קרואה", של אנשי מקצוע מיומנים ומוכשרים (מהמשרדים הרלבנטיים: תקשורת, אוצר, אך גם צה"ל ומערכת הביטחון ומומחים בלתי תלויים). זה מהלך מתבקש מזה למעלה מעשור. כל זאת, לקראת כינון רשות תקשורת עצמאית, אה-פוליטית לניהול מערך התקשורת של מדינת ישראל (הולכה ותוכן), כמקובל במדינות נאורות. זו הבעיה המרכזית בעולם התקשורת מולה ניצבים מדינת ישראל ומשרד התקשורת זה למעלה מעשור. פתרונה לא יבוא בדרך של התחכמויות וקיצורי דרך מלאכותיים כמו ניוון משרד התקשורת או מיזוגו המאולץ והמעוות למשרד להגנת העורף.
 
בטווח המידי, יש להסיק עם כל אי הנעימות שבדבר, מסקנות אישיות נגד מי שנושא באחריות ישירה למחדלים ולליקויים החמורים שהציף מבקר המדינה – מנכ"ל המשרד, שילך בקרוב לדרכו, אך גם הסמנכ"ל הבכיר לניהול הספקטרום, שנעתר לבקשת השר והמנכ"ל לכלות את זמנו (חודשים ארוכים) כיו"ר זמני של מועצת הכבלים והלוויין, בלא לדפוק על השולחן ולעמוד על זכותו וחובתו למלא כהלכה את תפקידו הסטטוטורי, אינו ראוי לתקופת חסד נוספת.

בשורה התחתונה, התכנית הכלכלית שהציג משרד האוצר, אינה חכמה ואינה אמיצה. היא רחוקה מכך. ככל שהדבר נוגע לניהול מערך התדרים הלאומי קיבלנו, גם הפעם, אסופה מבולבלת של תכניות עבר, שנשלפו מן המגירה בלא מחשבה חוזרת, וחבל.